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Ukraine : qu’attendre de la reprise des rencontres au format Normandie ?

06/12/2019 8’
Bohdan Ben Bohdan Ben
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Alors qu’une prochaine rencontre – dite au « format Normandie » – est prévue à Paris le 9 décembre prochain, Bohdan Ben, chercheur en philosophie sociale et éthique ainsi que dans le domaine de la gouvernance locale, décrypte les implications de la formule dite Steinmeier, implications que les Ukrainiens redoutent comme une possible « capitulation », dans une note publiée dans le cadre du partenariat de la Fondation avec L’Ukraine est notre voisin.

La formule Steinmeier

Depuis le 1er octobre 2019, l’Ukraine est en ébullition. La cause en est la « formule de Steinmeier ». Cette proposition relative aux négociations de Minsk pour mettre fin aux hostilités dans le Donbass a été formulée par celui qui était en 2015 le ministre allemand des Affaires étrangères, Frank-Walter Steinmeier. Elle a repris vie le 1er octobre quand le président Zelensky a annoncé que l’Ukraine l’acceptait. Cet événement a été accueilli par des appréciations diamétralement opposées, depuis des titres de journaux comme « Une percée dans les négociations de paix : Kiev accepte un compromis », jusqu’aux avis d’experts selon lesquels cette formule légitimait les activistes pro-russes et exonérait la Russie de toute responsabilité. Parallèlement, les manifestations d’opposition à cette formule ont rassemblé les foules les plus nombreuses que l’Ukraine ait connues depuis la révolution de Maïdan, et un « mouvement contre la capitulation » a été lancé.

La « guerre sainte » fait rage entre ceux qui croient et ceux qui ne croient pas que la formule soit, pour l’Ukraine, synonyme de capitulation, ce qui se traduit souvent par une guerre entre partisans et adversaires de Volodymir Zelensky. Bien que la formule ne soit pas synonyme de capitulation immédiate de l’Ukraine, elle n’en affaiblit pas moins sa position. Surtout, elle renvoie l’Ukraine au discours selon lequel il n’y a pas d’autre choix que les Accords de Minsk. C’est là franchir un pas dangereux.

Ce qu’est la formule de Steinmeier et ce qu’elle n’est pas

Darka Olifer, la secrétaire de presse de Leonid Koutchma, le représentant de l’Ukraine au sein du Groupe de contact trilatéral – qui rassemble des représentants de l’Ukraine, de la Russie et de l’OSCE –, a publié une photo du document que Leonid Koutchma a signé. Il n’est signé que par lui, et adressé au représentant spécial de l’OSCE au sein du Groupe de contact trilatéral, Martin Sajdik. Les autres participants à la réunion du groupe de Minsk, dont les représentants des « républiques » soutenues par Moscou dans le Donbass, ont envoyé à Martin Sajdik des lettres semblables. La formulation diffère légèrement de la version de 2015 de Frank-Walter Steinmeier :

À M. Martin Sajdik, représentant spécial du président de l’OSCE en Ukraine et représentant de l’OSCE au sein du Groupe de contact trilatéral,
Cher M. Sajdik,
En pièce jointe à votre courrier électronique du 13 septembre de cette année figurait un texte relatif à l’introduction de la formule dite « de Steinmeier » dans la législation ukrainienne, établi en concertation avec les conseillers diplomatiques des États et gouvernements d’Ukraine, Allemagne, France et Russie le 11 septembre 2019. Ce texte était rédigé comme suit :
« La présente loi entrera en vigueur à 20h (heure locale) le jour du scrutin dans le cadre des élections locales anticipées fixées et organisées dans certains districts des régions de Donetsk et Luhansk conformément à la Constitution ukrainienne et à la loi ukrainienne spéciale réglementant les élections dans les districts susmentionnés. Elle sera temporairement valide jusqu’à la date de publication du rapport final de la mission d’observation électorale OSCE/BIDDH
[1], conformément à la pratique établie de l’OSCE/BIDDH pour ce qui est de la conformité des élections locales anticipées avec les normes de l’OSCE et normes internationales en matière d’élections démocratiques, ainsi qu’avec la législation ukrainienne, dans laquelle sera inscrite la réponse à la question formulée en commun accord dans le cadre du « Format Normandie », approuvée par le Groupe de contact trilatéral et transmise par l’Ukraine dans sa lettre d’invitation ainsi que par la présidence de l’OSCE au directeur du BIDDH.
La loi restera en vigueur de façon permanente si, conformément aux pratiques établies, le rapport final de l’OSCE/BIDDH conclut que les élections locales anticipées dans des districts des régions de Donetsk et Luhansk se sont de manière générales déroulées conformément aux normes de l’OSCE et à la législation ukrainienne, en réponse à la question formulée en commun accord dans le cadre du « Format Normandie », approuvée par le Groupe de contact trilatéral et transmise par l’Ukraine dans sa lettre d’invitation ainsi que par la présidence de l’OSCE au directeur du BIDDH. 
La Partie ukrainienne approuve le libellé de cette formule.
Avec mes respectueuses considérations,
Leonid Koutchma, représentant de l’Ukraine au sein du Groupe de contact trilatéral. »

La formule renvoie à la loi relative au statut spécial du Donbass mentionnée au point 11 du Protocole de Minsk, qui porte sur l’aspect politique du règlement du conflit. Cette loi a été adoptée en 2014 et est en vigueur jusqu’à la fin 2019.

Outre une loi permanente sur le statut spécial du Donbass, le point 11 envisage une réforme constitutionnelle pour mettre en œuvre la décentralisation qui tiendrait compte des particularités des « républiques » en concertation avec leurs représentants. Cette formule prendrait provisoirement corps après les élections dans les « républiques » et deviendrait permanente sitôt que l’OSCE et le BIDDH auraient établi que ces scrutins ont été démocratiques. Les élections locales dans le Donbass sont un des volets politiques du Protocole de Minsk en son point 9.

Précédemment, l’Ukraine avait insisté pour que le volet sécurité des Accords de Minsk – notamment le cessez-le-feu, le retrait des armes lourdes et des troupes russes et la restitution à l’Ukraine du contrôle de ses frontières – soit mis en œuvre avant que l’on aborde quelque partie politique que ce soit des Accords.

Actuellement, ce sont ces étapes que veulent voir franchies avant l’organisation de quelque scrutin que ce soit ceux qui manifestent contre la formule de Steinmeier. Il y aura selon eux capitulation de l’Ukraine si des élections locales sont organisées avant que le volet sécurité ne soit assuré ; sinon, la tenue d’élections dans les « républiques » actuellement occupées amènerait à légitimer leurs dirigeants fantoches manipulés par Moscou et à leur ouvrir l’accès à la vie politique ukrainienne, permettant ainsi à Moscou de se mêler facilement des affaires politiques de l’Ukraine.

Ce qui est un autre sujet délicat, c’est l’amnistie octroyée aux combattants soutenus par la Russie telle qu’elle est stipulée au point 5 des Accords de Minsk ; la société ukrainienne est pratiquement unanime à exiger que les auteurs de crimes de guerre ne soient pas amnistiés.

La formule de Steinmeier ne mentionne aucun des aspects de sécurité. Dans son intervention, le président Zelensky a vaguement expliqué que, en dépit de la formule signée par Leonid Koutchma, les Ukrainiens n’avaient rien à craindre parce que le Parlement allait examiner une nouvelle loi sur le statut spécial du Donbass « en étroite coopération avec la société, et avec des débats publics ». Cette loi ne « franchirait aucune ligne rouge ». La formule de Steinmeier sera incorporée dans la nouvelle loi. De même, Volodymir Zelensky a affirmé que si des élections démocratiques étaient organisées dans les territoires temporairement occupés des « républiques », elles devraient se tenir conformément à la législation ukrainienne, quand l’Ukraine pourrait contrôler les frontières de ces « républiques » avec la Russie, que les troupes russes auraient été retirées et qu’il n’y aurait plus de soldats (pas même les milices des « républiques »). Sur l’amnistie, il n’a pas donné de réponse claire.

La formule a-t-elle donc des répercussions négatives ?

Au fond, Volodymir Zelensky a abordé tous les points dangereusement sensibles sur lesquels insistait déjà son prédécesseur le président Porochenko qui, pendant des années, a répété que la Russie sabotait le processus de Minsk en refusant de respecter le cessez-le-feu et de procéder au retrait des troupes, et qu’il n’était donc pas question d’aborder les points politiques du Protocole. Nombre de gens ont donc alors été amenés à affirmer qu’il n’y avait pas lieu de critiquer la signature du document par l’Ukraine puisque le président Zelensky promettait de défendre les intérêts de l’Ukraine

La formule ne fait qu’expliciter comment doit être appliqué un élément du volet politique du Protocole de Minsk. Cependant, bien des questions restent sans réponse, et la formule n’est pas sans inconvénients.

Si la sécurité est primordiale, pourquoi l’Ukraine a-t-elle signé une formule portant sur la partie politique et finale du Protocole ? Pourquoi a-t-elle stipulé par écrit ses obligations politiques sans que soient mentionnées les obligations de la Russie en matière de sécurité ?

Si la partie politique du Protocole ne peut être mise en œuvre tant que le volet sécurité n’est pas assuré, signer la « formule de Steinmeier » n’a servi à rien. La seule raison apparente pour avoir agi de la sorte est que la Russie avait exigé que l’Ukraine signe la formule en vue de la prochaine réunion dans le format Normandie, c’est-à-dire la réunion de représentants de haut niveau des quatre pays : l’Allemagne, la Russie, l’Ukraine et la France.

Mais il est bien connu que la Russie sait se placer dans les meilleures positions de négociation. Le 2 octobre 2019, le conseiller de Poutine Vladislav Sourkov[2] a avancé de nouvelles conditions, à savoir que la date du sommet à quatre dans le format Normandie serait seulement fixée après que l’Ukraine aurait achevé de retirer ses troupes de Petrovske et Zolote. Un désengagement massif est en cours dans le Donbass, mais les habitants de ces localités craignent pour leur vie, car comme on l’a déjà constaté, les retraits de militaires n’ont pas d’autre effet que de renforcer les pilonnages d’artillerie par les forces soutenues par la Russie. Ce désengagement connaît maintenant une pause en raison de ces tirs.

Ensuite, le 7 octobre 2019, le représentant de la Russie à l’OSCE, Alexandre Lukashevich, a annoncé qu’une autre condition était nécessaire pour que le sommet en format Normandie puisse avoir lieu : il fallait que la formule de Steinmeier soit transposée dans le droit ukrainien. Le ministre ukrainien des Affaires étrangères, Vadym Prystaiko, a alors fait observer que la Russie ne s’intéressait probablement pas le moins du monde à une rencontre en format Normandie et que la situation dans le Donbass lui convenait. Cette déclaration est assez naïve, étant donné que la Russie est à l’origine du conflit et qu’elle s’emploie depuis cinq ans à en tirer le maximum de profit, l’objectif final étant que l’Ukraine retombe dans sa sphère d’influence.

La « formule de Steinmeier » a donc pour effet de détourner l’attention des obligations auxquelles la Russie est tenue et du volet sécurité du Protocole de Minsk pour imposer à l’Ukraine de nouvelles obligations en lui enjoignant d’incorporer la formule dans sa législation et d’organiser des élections. Elle laisse aussi à la Russie le champ libre pour multiplier les exigences avant que ne soit organisé un sommet en format Normandie. 

Il est plus facile aux partenaires occidentaux de l’Ukraine d’exercer des pressions sur elle pour l’amener à faire des concessions à la Russie. Pour le politologue Oleksy Minakov, comme l’Ukraine a montré qu’elle pouvait se montrer accommodante avec son ennemi et compte tenu des déclarations favorables à la Russie que le président français Emmanuel Macron a récemment faites, les prochaines négociations en format Normandie pourraient aboutir à un accord défavorable pour Volodymir Zelensky, la Russie continuant à ne tenir aucun compte de ses obligations internationales.

Il y a désormais un risque sérieux de conflit interne en Ukraine. Une grande manifestation contre la formule de Steinmeier a été organisée le 14 octobre 2019. La politique ukrainienne qui consiste à se concilier les bonnes grâces de l’agresseur en cédant à ses exigences, de même que la communication catastrophique des services de Volodymir Zelensky sur ce sujet sensible (ce sont les médias russes qui ont annoncé les premiers que l’Ukraine avait signé la formule, les autorités ukrainiennes, elles, restant muettes) ont radicalisé la société ukrainienne. Bien sûr, le Kremlin a intérêt à ce que l’Ukraine soit en proie à l’instabilité interne et au chaos, et il trouvera sans aucun doute le moyen de mettre à profit cette situation.

La signature de la formule par l’Ukraine renforce le discours selon lequel il n’y a pas d’autre solution que le Protocole de Minsk ; et pourtant ce discours perdait de sa force ces dernières années, à mesure que l’on constatait que le processus de Minsk n’apportait aucune solution au conflit. S’ils sont appliqués, le Protocole et la formule seront comme une bombe à retardement pour la souveraineté de l’Ukraine.

Les erreurs de Volodymir Zelensky sur la guerre avec la Russie

La dissimulation des plans et intentions

Retirer les troupes ukrainiennes du Donbass ? Pourquoi ? Que se passerait-il après ? Quelle est la probabilité de voir la « zone grise » occupée par l’ennemi après le retrait ? Organiser des rencontres en format Normandie ? À quelles fins ? Quels documents seront signés et quels accords seront conclus de manière générale ? Le cabinet présidentiel a laissé trop de questions importantes sans réponse. Le secret engendre l’inquiétude dans la société, en particulier chez ceux qui militent activement et se sentent patriotes.

Le président Zelensky demande de lui faire confiance. Mais, si ses partisans sont prêts à lui faire confiance, d’autres Ukrainiens ne la lui accorderont que lorsqu’il aura apporté des arguments convaincants. Comment faire confiance à un comédien de talent qui est aussi un homme politique sans expérience, surtout quand l’ennemi est si puissant et qu’il a à sa tête un homme du KGB ? Quoi qu’il en soit, le président est tenu de rendre des comptes à la société et de se soumettre à son contrôle, et ne peut pas s’en désolidariser.

Il ressort de divers sondages et enquêtes d’opinion que la plupart des Ukrainiens ne comprennent pas ce que signifie en substance la formule de Steinmeier, bien que les médias ne cessent d’en parler. Les Ukrainiens sont donc obligés de se faire un avis à ce sujet en s’appuyant sur l’opinion d’autres personnes, qu’il s’agisse de politologues, de sociologues, de blogueurs, d’hommes politiques, etc. Mais ces jugements personnels ont des connotations de menace et de risques. Le cabinet présidentiel a donc beau répéter avec la plus grande fermeté que la formule « n’est pas une trahison », ni une « capitulation », cela ne passe tout simplement pas ! D’autant plus que la plupart des Ukrainiens ne sont pas favorables à l’octroi d’un statut spécial au Donbass, ce que prévoit effectivement la formule de Steinmeier. Pour éviter une crise de communication, le cabinet présidentiel peut passer du discours sur la formule Steinmeier à, par exemple, un discours sur une « formule de Zelensky » qui déterminerait d’avance quand les territoires occupés seraient récupérés, comment, à quelles conditions, quelles seraient les lignes rouges à ne pas dépasser, qui serait effectivement gagnant, etc.

Le recours à des formules abstraites et fautives comme « mettre fin à la guerre » ou « faire régner la paix »

Les guerres sont gagnées ou perdues, ou bien encore durent. Par exemple, la Seconde Guerre mondiale s’est terminée par une victoire militaire et a bénéficié aux vainqueurs. L’Ukraine ne peut remporter dans le Donbass une victoire militaire sur une puissance nucléaire dotée d’une armée redoutable. Une victoire diplomatique est espérée, mais il est bien difficile de citer dans l’histoire moderne le dernier exemple de règlement diplomatique d’un conflit. Et puis, pourquoi un pays agresseur supérieur en force se rendrait-il à l’Ukraine dans le Donbass ? 

La Russie n’a pas l’intention d’évacuer le Donbass et n’a jamais retiré ses troupes d’aucune zone de conflit. Le Donbass est une laisse attachée au cou de l’Ukraine pour la tenir à proximité de la zone d’influence de la Russie. Le seul moyen de « mettre fin à la guerre » est de continuer à défendre l’Ukraine contre l’agresseur du nord, même si le combat doit encore durer dix ans, en attendant qu’un changement intervienne dans le régime politique de la Russie. Nos autorités devraient donner au pays l’exemple de l’Allemagne de l’Est, qui a attendu près de cinquante ans pour se réunir à l’Allemagne de l’Ouest. Ou l’exemple de Chypre, où depuis bientôt cinquante ans aussi se poursuit le conflit entre le nord et le sud de l’île, ce qui n’a pas empêché le pays de devenir membre de l’Union européenne. On peut penser que toutes les tentatives de négociation avec l’agresseur ont été épuisées, que l’Ukraine doit continuer à se défendre et qu’un jour elle retrouvera ses territoires perdus.

Silence total sur les motifs du Kremlin et sa stratégie

Les plans de Moscou sont limpides. Le Kremlin parle fort par la bouche de différents intervenants. L’Ukraine a capitulé, le projet de Nouvelle Russie a échoué en 2014, mais personne n’a abandonné l’idée de déstabiliser l’Ukraine, et la Russie n’est pas prête de restituer la Crimée occupée…

Nous sommes face à un agresseur, à un occupant qui n’est pas devenu plus « généreux » ni « plus compatissant ». Le Poutine de 2014 et le Poutine de 2019 sont la même personne. C’est ce que les Ukrainiens ne doivent jamais perdre de vue. Mais pour ne pas provoquer le président Poutine dans le cadre des négociations en cours, le gouvernement ukrainien a omis d’expliquer quelles étaient les intentions réelles du Kremlin, suscitant chez les Ukrainiens de grands espoirs de voir aboutir les négociations avec Vladimir Poutine. Certes, si les négociations échouent, le président Zelensky pourra dire : « J’ai au moins essayé, mais ça n’a pas marché ». Mais cela entraînera une grande déception dans la société ukrainienne.

La faute grave de Volodymir Zelinsky

Le Kremlin a lancé une torpille appelée formule de Steinmeier, qui finira par faire échouer la stratégie de Volodymir Zelinsky.

Ce qui s’est passé ces jours derniers peut être qualifié de faute grave, pour ne pas dire de crime. Une attitude nonchalante dans ce domaine peut faire couler davantage de sang et faire davantage de victimes, et la guerre avec la Russie entraîner des troubles sociaux et une crise politique grave en Ukraine.

Ce que le Kremlin a proposé le mois dernier était simplement une version revue et corrigée de la formule de Steinmeier. La lettre où ces points étaient présentés par Frank-Walter Steinmeier, ministre allemand des Affaires étrangères, et par son homologue français Laurent Fabius était un document de trois pages (qui n’a pas été signé avant le 1er octobre 2019) comprenant plusieurs propositions. Une partie seulement de ce document portait sur la période électorale proprement dite et sur l’application de la loi sur les élections locales dans le Donbass. De fait, ces points ne représentent que 10 % de l’ensemble du texte.

Depuis l’automne 2015, personne ne l’avait évoquée. Après s’être entretenus sur cette question en novembre 2015, les ministres des Affaires étrangères avaient conclu qu’il était beaucoup trop tôt pour évoquer des élections dans le Donbass, la question de la sécurité n’étant pas réglée. Le point suivant portait sur les échanges de prisonniers. Venaient ensuite la question de la démilitarisation et de la démobilisation, ainsi que la procédure à suivre concernant les formations militaires illégales dans les territoires occupés. Après cela, il y avait la question de la mise en œuvre des plans humanitaires et sociaux, et c’est seulement à la fin de tout ce processus que l’Ukraine pouvait traiter le problème de la stabilisation politique et des élections locales.

Aujourd’hui, le fait que la question des élections locales a été sortie de son contexte montre à l’évidence que la Russie ne souhaite pas retirer ses forces armées des territoires occupés. Elle souhaite seulement qu’en Ukraine quelqu’un appose son nom sous le mot « élections » pour qu’ensuite tout se passe comme prévu par le Kremlin. Ce n’est pas par hasard que le ministre russe des Affaires étrangères, Sergei Lavrov, a annoncé que le Kremlin cherchait à mettre en place un scénario de type Transnistrie en Ukraine, selon un plan qui a aussi été appliqué avec succès par la Russie en Géorgie et dans le Haut-Karabakh.

Certes, selon les procédures et règlements propres à l’OSCE, il ne peut y avoir d’élections là où des troupes régulières sont stationnées. Par conséquent, tant que le processus de démilitarisation n’a pas été mis en marche, il ne saurait y avoir d’élections selon les règles de l’OSCE. Mais il faut bien ouvrir les yeux pour comprendre comment la Russie et l’Europe interprètent en réalité ces normes. En fait, l’OSCE n’intéresse guère la Russie, et on a vu quelle était l’attitude complaisante de l’Europe à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) vis-à-vis de à la Russie[3]. Qui peut douter qu’il en sera autrement avec les normes de l’OSCE ?

La partie ukrainienne devrait définir une stratégie pour maîtriser la situation et aborder la question du plan de réinstallation des populations, ainsi que les questions sociales et humanitaires dans le Donbass et en Crimée pour pouvoir contrôler la situation et faire entendre au monde les messages essentiels. Mais nos dirigeants myopes échappent à tout contrôle.

En attendant, le Kremlin a lancé une torpille nommée « formule de Steinmeier », qui finira par réduire à néant la stratégie de Volodymir Zelensky.

Il y a plus d’une raison de s’inquiéter. Cependant, ce qui compte plus que tout pour la société ukrainienne aujourd’hui, c’est d’éviter les violences dans la rue. Si les conseils régionaux et municipaux s’effondrent aujourd’hui, la situation empirera, et nos dirigeants actuels auront alors à faire face à l’ensemble du processus.

Aujourd’hui, l’Ukraine est devant un choix très dangereux. Le Kremlin pense que les autorités ukrainiennes mordront à l’hameçon dit « formule de Steinmeier », ce qui entraînera inévitablement des troubles sociaux dans tout le pays. Quant à l’étendue des territoires que l’Ukraine perdra, c’est Vladimir Poutine qui en décidera. C’est précisément le scénario que ni le président Zelensky ni son peuple ne peuvent maîtriser.

Au bout du compte, la responsabilité quant au résultat final repose entièrement sur les épaules du président ukrainien. C’est son équipe et son initiative.

Il y a une grande différence entre jouer au président et être le président[4].

 

Pour aller plus loin, retrouvez une analyse détaillée des Accords de Minsk (Euromaidenpress, en partenariat avec L’Ukraine est notre voisin).

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